05. 01. 2015

PRVI SEMINAR ANEMA O IMPLEMENTACIJI NOVIH MEDIJSKIH ZAKONA

fotka

Prvi u nizu ANEM-ovih seminara o implementaciji novih medijskih zakona održan je u Beogradu 25. decembra 2014. godine, u prisustvu više od 50 predstavnika medija, javnih institucija, međunarodnih organizacija i donatora, i drugih zainteresovanih strana.

Cilj seminara je da medijima i novinarima, kao i drugim zainteresovanim stranama pomogne da bolje razumeju i primenjuju medijske zakone, i to Zakon o javnom informisanju i medijima i Zakon o elektronskim medijima. Panelisti su na ovom seminaru predstavili najznačajnije izmene regulatornog okvira za medije i ukazali na dalje korake u sprovođenju novih medijskih zakona.

Seminar su otvorili Milorad Tadić, predsednik ANEM-a i Gordana Janković, šefica Medijskog odeljenja Misije OEBS-a u Srbiji, dok su panelisti bili: Saša Mirković, državni sekretar u Ministarstvu kulture i informisanja; Slobodan Kremenjak, advokat i član pravnog tima ANEM-a; Dušan Šutanovac, direktor Centra za tržište kapitala iz Agencije za privatizaciju; Rade Veljanovski, profesor na Fakultetu političkih nauka Univerziteta u Beogradu i Miloš Stojković, član pravnog tima ANEM-a, koji je, u odsustvu predstavnika Regulatornog tela za elektronske medije, predstavio najbitnija rešenja Zakona o elektronskim medijima.

Slobodan Kremenjak je predstavio nova rešenja u medijskim zakonima (Zakonu o javnom informisanju i medijima i Zakonu o elektronskim medijima). On je napravio paralelu između procesa usvajanja zakona 2003. i istog procesa 2014. godine, ukazujući na to da su se od tada brojne stvari promenile. Pre svega, 2003. je ratifikovana Evropska konvencija o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i time prihvaćena nadležnost Evropskog suda za ljudska prava. Potom je usvojen i novi Ustav 2006. godine, koji je, između ostalog, predvideo neposrednu primenu odredaba međunarodnih ugovora i obavezu organa Republike Srbije da se ponašaju u skladu sa praksom tela koja te ugovore primenjuju. Zbog toga bi se veći deo standarda koji već postoji u međunarodnim instrumentima primenjivao nezavisno od usvajanja novih medijskih zakona. Zato se i postavlja legitimno pitanje zašto su uopšte promenjeni medijski zakoni, odnosno, šta je ono što je do sada smetalo. Radilo se, naime, o potrebi regulisanja budžetskog finansiranja, definisanja javnog interesa, uspostavljanja jednakog položaja medija na tržištu, itd.

Prva bitna novina u zakonima je promena definicije medija, odnosno prepoznavanje da medij određuje „urednički oblikovani sadržaj", čega nije bilo u prethodnom zakonu, koji je medij tretirao isključivo kao vid javnog saopštavanja neodređenom broju korisnika. Ovo je važno zbog razlikovanja društvenih mreža i ostalih vidova komunikacije na Internetu od klasičnog medija. Po Zakonu o javnom informisanju i medijima, tradicionalni medij je uvek medij, a ako ima svoje Internet izdanje, i ono je medij. Za sve ostale kanale komunikacije je ostavljena sloboda oko toga da li žele da se registruju kao medij ili ne. U tom smislu, društvene mreže, forumi i slično, nisu medij jer se radi o „korisnički", a ne „urednički generisanom sadržaju", te je pitanje regulisanja ovih kanala komunikacije pre materija propisa koji uređuju elektronsko poslovanje, odnosno usluge informacionog društva, nego medijskih zakona.

Druga bitna novina je redefinisanje pravila o osnivaču, odnosno, po novoj terminologiji -izdavaču medija, budući da je jasno da sada i fizičko lice može da bude izdavač medija. Takođe, ograničenja u pogledu izdavača su jasna i tiču se medija u državnoj svojini. Naime, po Zakonu o javnom informisanju i medijima, izdavači medija ne mogu više biti javni entiteti, osim precizno navedenih izuzetaka: dva javna servisa (RTV i RTS), ustanova za informisanje stanovništva na KIM (dosadašnja RTV Panorama), entiteti (ustanove, fondacije ili preduzeća) koje osnivaju nacionalni saveti nacionalnih manjina, a koje potom postaju izdavači medija.

Treća novina se odnosi na odredbe koje propisuju da je pravo na izdavanje medija u pravnom prometu. Da bi se bolje objasnio smisao ove odredbe bitno je vratiti se malo u prošlost, u vreme usvajanja spornih izmena Zakona o javnom informisanju iz 2009. godine. Naime, problem je tada postojao zbog učestale prakse prebacivanja izdavača medija sa jednog na drugo preduzeće, čime se izbegavalo izvršenje presuda, odnosno čime su se izigravali poverioci. Zbog toga je zakonodavac rešio da izmeni tadašnji Zakon o javnom informisanju. Ustavni sud je većinu tih odredaba proglasio neustavnim. Međutim, ostao je da važi jedan „polovičan član" koji je predviđao da pravo na izdavanje javnog glasila nije u prometu, te da je ništav svaki ugovor kojim je to predviđeno. U praksi je to stvaralo brojne probleme, jer nije bilo jasno da li su izdavačka prava u prometu ili ne. Ako bi se striktno primenjivao taj član, ne bi, na primer, bilo dozvoljeno da postoje lokalizovane verzije stranih medija ili prenos pojedinačnog medija ako postoji više delatnosti u okviru jednog osnivača (izdavač). Zakon o javnom informisanju i medijima je tu dilemu iz prakse razrešio i izričito predvideo da je pravo na izdavanje medija u prometu.

Četvrta novina Zakona je uvođenje potpuno novih pravila o državnoj pomoći. Situacija na medijskom tržištu je, nažalost, takva da mediji teško mogu da prežive bez državne pomoći. Zbog toga je bilo veoma bitno da se način dodeljivanja državne pomoći nekako uredi, što je zakonodavac uradio mehanizmom projektnog finansiranja. Projekti su vezani za ostvarivanje javnog interesa u oblasti javnog informisanja.

Odredbe o Registru medija predstavljaju takođe veoma bitnu promenu. Tokom godina je u javnoj debati bilo sporno da li Registar predstavlja ograničenje slobode medija. Tako se 2002. godine stalo na stanovište da registar uopšte nije potreban, a potom je 2009. godine uveden, ali na način koji je proglašen neustavnim, da bi na kraju opstao u nekoj rudimentarnoj varijanti kroz Registar javnih glasila pri Agenciji za privredne registre (APR). Novi Zakon o javnom informisanju i medijima je stao na stanovište da je Registar bitan, ali ne da bi se ograničavala sloboda medija, nego da bi se građani upoznali sa time ko je vlasnik medija, kako bi imali kritički stav prema tome. Drugim rečima, radi se o meri zaštite medijskog pluralizma koja predstavlja legitimni interes.

Medijski pluralizam se štiti i novim pravilima o medijskoj koncentraciji. Ta pravila su liberalnija u odnosu na ranije propise i verovatno podstaknuta neprirodno velikim brojem medija i težnjom da dođe do ukrupnjavanja na medijskoj sceni.

Od ostalih pravila bitno je izdvojiti pitanja: solidarne odgovornosti za informaciju koju je objavio drugi medij (slučaj lista „Danas" koji je proglašen odgovornim za tekst koji je originalno objavljen u „Glasu javnosti"), novih izuzetaka u pogledu ograničavanja odgovornosti u vezi sa objavljivanjem informacija (naročito kod prenošenja policijskih saopštenja), kao i pitanje definisanja „postupnosti" u pogledu naknade štete (da se ne ide direktno na naknadu štete nego podsticanje da se koriste odgovor i ispravka informacije).

Saša Mirković je predstavio najbitnije aktivnosti Ministarstva u pogledu primene novih medijskih zakona od njihovog stupanja na snagu (13. avgust 2014. godine), od kada je počeo i da teče rok za usvajanje podzakonskih akata (pravilnika). Ministarstvo je ispoštovalo taj rok, pa je usvojilo tri pravilnika koji su krajem novembra stupili na snagu. Radi se o pravilnicima o sufinansiranju projekata, o upisu u Registar medija i o upisu stranih dopisništava i stranih novinara. Najbitniji je Pravilnik o sufinansiranju projekata.

Inače, 2015. godina je apostrofirana kao veoma bitna za medijski sektor, kao godina u kojoj će se okončati proces digitalizacije, u kojoj će država izaći iz vlasništva medija, i u kojoj će doći do postepenog prelaska na režim projektnog finansiranja (do 1. jula). Ministarstvo intenzivno komunicira sa Komisijom za kontrolu državne pomoći budući da će se sredstva za medije putem projektnog finansiranja tretirati kao „državna pomoć", zbog čega se moraju poštovati i pravila zakona koji regulišu tu oblast. Svaki nivo vlasti koji će raspisivati konkurse mora da poštuje i ta pravila. Pored toga, sredstva za projektno finansiranje medija koja su predviđena novim budžetom Republike Srbije su značajna, odnosno rapidno uvećana.

Ministarstvo je preko Stalne konferencije gradova i opština distribuiralo svim lokalnim samoupravama Pravilnik o sufinansiranju uz propratno pismo, i uz napomenu da se za sve dileme i pitanja obrate Ministarstvu. Ostvarena je komunikacija sa Ministarstvom državne uprave i lokalne samouprave da bi se bolje iskomuniciralo sa lokalnom samoupravom u pogledu primene ovih novih pravila.

Procena Ministarstva je da će raspisati konkurse neposredno posle praznika, kako bi se prva sredstva namenjena medijima našla na njihovim računima do maja meseca 2015. godine.

Mirković je ukazao i na veoma bitnu ulogu medijskih i novinarskih udruženja u pogledu formiranja stručnih komisija koje daju predlog o dodeli sredstava, te su pozvana da u tom smislu budu aktivna.

Ministarstvo se nada da u budućnosti neće biti mnogo odstupanja od novih pravila (kako se desilo u pojedinim lokalnim samoupravama), te da će biti više pozitivnih primera (poput opštine Srbobran, koja je predvidela višestruki iznos namenjen medijima, a što je rezultat intenzivne komunikacije novinarskih udruženja, Ministarstva i lokalne samouprave).

Miloš Stojković je predstavio bitne novine koje donosi Zakon o elektronskim medijima. Ovaj zakon je donet u skladu sa Direktivom o audiovizuelnim medijskim servisima, čime je i Srbija ušla u krug evropskih zemalja koje primenjuju jedinstvena pravila u vezi sa tržištem elektronskih medija.

Uvode se novi pojmovi, od kojih je najbitniji „audio-vizuelna medijska usluga", koji, na jednoj strani, obuhvata tradicionalne medije (poput televizije), a na drugoj, neke nove usluge (poput On Demand), pri čemu se u njihovoj definiciji takođe potencira element „urednički oblikovanog sadržaja".

Zakon uvodi različite nivoe regulacije, i to stroža pravila za linearne i liberalnija pravila za On Demand usluge, koja su, uprkos tome, važna jer je ova usluga prvi put predviđena zakonskom regulativom.

Zaštita maloletnika u programskim sadržajima je bitna odlika ovog zakona. U tom smislu je već bilo i određenih aktivnosti regulatora - Upozorenje nacionalnom emiteru Pink povodom emisije „DNK", kojim je utvrđena povreda pravila vezanih za zaštitu maloletnika, a sporna emisija klasifikovana kao nepodesna za maloletnike.

Bitna su i nova pravila o oglašavanju u elektronskim medijima koja su obuhvaćena zbirnom definicijom „audiovizuelna komercijalna komunikacija", a koja podrazumeva: tradicionalno - TV i radio oglašavanje, sponzorstvo, plasiranje proizvoda i nove vidovi oglašavanja (virtuelno, inserteri, natpisi na ekranu isl.). Plasiranje proizvoda je potpuno nov institut u našem pravu, sličan sponzorstvu, koji će medijima omogućiti novi izvor prihoda.

Što se tiče zabrana i ograničenja, Zakon uglavnom prati dosadašnja rešenja, i to: zabrane oglašavanja duvana i duvanskih proizvoda i oponašanja pušenja, ograničenja u pogledu oglašavanja alkohola, kao i ograničenja u pogledu oglašavanja lekova i medicinskih sredstava.

Još jedna novina Zakona o elektronskim medijima su pojačane odgovornosti i ovlašćenja regulatora, budući da je Regulatorno telo za elektronske medije (REM) dobilo značajniju slobodu u delovanju. REM je u procesu implementacije zakona dužan da donese veliki broj podzakonskih akata do februara 2015. godine, a već u periodu od septembra do novembra je pokazao određenu inicijativu budući da je izdao Interpretativno saopštenje (neobavezujući akt) koji pokazuje u kom smeru mediji treba da se ponašaju u odnosu na nova pravila o oglašavanju. Regulator je dobio mogućnost izricanja nove mere: privremene zabrane objavljivanja programskog sadržaja, pod određenim uslovima.

Zakon o elektronskim medijima predviđa četiri sistema ovlašćenja za pružanje medijske usluge, i to: 1) za free-to-air zemaljsko emitovanje - sistem dozvole na javnom konkursu, 2) za kablovsko/satelitsko i sl. emitovanje - sistem dozvole koja se dobija na zahtev, 3) za On Demand uslugu - sistem odobrenja i 4) pružanje usluge bez obaveze pribavljanja dozvole.

Ovaj zakon po prvi put predviđa odredbe koje se odnose na odgovornost operatora koji pruža uslugu distribucije medijskih sadržaja, čime se onemogućavaju zloupotrebe u vezi sa pristupom mreži, i to putem pravila o pristupu, obavezom prenosa (must carry) itd.

Takođe, nova pravila o dozvolama na javnom konkursu za digitalno emitovanje će se praktično primenjivati od momenta prelaska na digitalno emitovanje, a značajna novina je da će medij moći da se koncentriše na medijsku uslugu, dok će pitanje prenosa, odnosno tehnički aspekt pružanja usluge biti u potpunosti na operatoru (JP ETV).

Dušan Šutanovac je predstavio aktivnosti Agencije za privatizaciju u pogledu privatizacije preostalih medija u javnoj svojini. Medijski zakoni upućuju na primenu propisa iz oblasti privatizacije, te u tom smislu predviđaju i određene odgovornosti Agencije za privatizaciju. Privatizacija će se odvijati u dve faze, i to - prva, koja podrazumeva prodaju kapitala, i druga, eventualna - prenos kapitala bez naknade.

Prva faza je započela odmah po usvajanju medijskih zakona objavom spiska medija koji se nalaze u portfelju Agencije. Inicijalno je na tom spisku bilo 65 medija za koje je objavljen poziv za prikupljanje pisama zainteresovanosti (15. avgusta). Potom je usledila inicijativa od osnivača još 11 medija, tako da je početkom oktobra objavljen poziv za prikupljanje pisama zainteresovanosti i za te medije. Agencija se zato trenutno bavi procesom privatizacije za ukupno 76 medija. Pisma zainteresovanosti su stigla za prvu grupu od 65 medija, pa je Agencija nastavila proceduru, odnosno dala predlog odluke o modelu prodaje kapitala, a u okviru njega, kao jedini - metod prodaje putem javnog nadmetanja. Predlog odluke je prosleđen resornom ministarstvu. Društva, osnivači medija, su u međuvremenu bila u obavezi da sačine fer procenu vrednosti kapitala, imovine i obaveza na dan 31.12.2013. godine. Na osnovu te procene će se utvrditi početna vrednost za privatizaciju (najmanje polovina procenjene vrednosti).

Agencija dobija odluke od lokalnih samouprava o modelu prodaje medijskih kuća, što ide malo sporije, ali funkcioniše, pa je do sada stiglo njih 13. Za pojedina društva je stigla negativna procena vrednosti, pa se po Zakonu o privatizaciji za njih ne može organizovati javno nadmetanje. Agencija je u intenzivnoj komunikaciji sa Ministarstvom kulture i informisanja kako bi se pronašlo rešenje i za takve medije, a najverovatnije je da će se kod njih direktno ići na fazu 2 (prenos bez naknade). Neka društva nisu dostavila procenu, ali je i za njih obezbeđena kreditna linija za izradu te procene. Agencija je uradila i predložila meru privatizacije u pogledu otpisa duga prema državnim poveriocima, ali o tome konačno odlučuje Vlada Republike Srbije, u skladu sa Zakonom o privatizaciji.

Ono što u procesu sledi jeste prosleđivanje odluke o privatizaciji subjektima privatizacije, koji potom moraju da pripreme privatizacionu dokumentaciju, nakon čega se pristupa pripremi prodaje. U pogledu prodaje mediji nemaju specifičan status u odnosu na druge subjekte. Početna cena će najverovatnije biti 100 % procenjene vrednosti (iako zakon predviđa da može biti i 50 %). Javnog nadmetanja neće biti ako stigne samo jedna ponuda koja ispunjava sve uslove. Ako prva faza ne uspe, prelazi se na drugu fazu, odnosno prenos bez naknade na zaposlene. Mediji u ovom smislu imaju povlašćen položaj jer Zakon o privatizaciji propisuje da se bez naknade može preneti samo do 30 % kapitala, dok je za medije u pitanju 100 % kapitala. Ova druga faza se okončava prijavom zaposlenih za upis kapitala i donošenjem rešenja od strane Agencije sa spiskom akcionara.

Rade Veljanovski je predstavio odredbe Zakona o javnom informisanju i medijima koje se odnose na definisanje javnog interesa, ali je ukazao i na značaj ove kategorije za medijsku reformu i primenu zakona. Dosadašnji zakoni su predviđali prilično dobar opus implementiranih standarda Evrope i sveta, ali to često u primeni zakona nije bilo dovoljno, što se možda najviše odnosi na kategoriju „javnog interesa u oblasti javnog informisanja". U poređenju sa ranijim zakonom, Zakon o javnom informisanju i medijima se ozbiljno razlikuje u pogledu definisanja javnog interesa.

Od samog početka razgovora o medijskoj reformi se moglo videti da je neophodno bolje harmonizovanje sa evropskim standardima, a sve u cilju napretka u sferi javnog informisanja, naročito zbog toga što stanje u medijskoj sferi nije zadovoljavajuće. Tako su još Zakon o radiodifuziji i Zakon o javnom informisanju predviđali obaveznu privatizaciju, do koje nije došlo. Evropska medijska politika ima svoje standarde u svom regulatornom okviru, a prvo mesto među standardima je distanciranje celokupnog medijskog sistema od uticaja centara moći (biznisa, politike, države i sl). Ako ovaj standard nije ostvaren, ostale medijske slobode su neostvarive. Ovo stanovište je proisteklo iz jedne demokratske i libertetske politike koju je uspostavio još Habermas. To je upravo ono o čemu govori stav 1. člana 10 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Javni interes se sa razlogom naziva još i opštim interesom, jer obuhvata sve građane, bez izuzetaka, bez privilegija i bez diskirminacije. Evropa ima politički pogled da svi mediji, bez obzira na status (privatni mediji, komercijalni medij i javni servis), treba da ostvare javni interes u meri u kojoj učestvuju u „javnoj sferi".

Novi Zakon o javnom informisanju i medijima veoma detaljno definiše u čemu se javni interes ogleda i kako se ostvaruje, što je značajan regulatorni napredak. Prilikom pripreme Zakona nije bilo sporno da je želja da se implementira najveći mogući standard, iako je idealno rešenje teško dostići. Neophodno je, ipak, podjednako raditi i na unapređenju regulatornog okvira i na implementaciji.

Jedini garant ostvarivanja javnog interesa je postojanje javnog servisa, bez ulaženja u pravo komercijalnog medija da i on programskim sadržajima ostvaruje javni interes. U tom smislu, i komercijalni medij može da konkuriše za sredstva iz budžeta, kako bi ostvarivao javni interes. Upravo u tom smeru se zakonom operacionalizuje načelo javnog interesa u oblasti javnog informisanja i to putem sufinansiranja projekata.

Osnovna dilema u pogledu učešća države u medijskoj sferi se nameće kroz opravdano pitanje: kako delovati regulatorno, a ne nametati uticaj? Ovo je pitanje demokratske kulture i demokratskog sazrevanja jednog društva. Pri tom, vlast može u regulatornoj sferi da deluje u skladu sa najvišim standardima, a da, s druge strane, u praksi vrši politički pritisak (na primer, obaveza prenosa skupštinskih zasedanja, koja nije bila rezultat odluke uredničkog kolegijuma javnog servisa nego rezultat političkog pritiska). Na lokalnom nivou je pritisak još očigledniji. Korišćenje javnih sredstava za ostvarivanje javnog interesa ne sme da bude uslovljeno „protivuslugom", što će u medijskoj sferi zapravo biti jedan od suštinskih testova demokratije i uspešnosti medijske reforme. Definisanje javnog interesa u Zakonu je samo početak tog procesa. Suštinski zadatak i izazov zato predstavlja pravilno ostvarivanje (implementacija) odredaba Zakona koje se odnose na projektno sufinansiranje.

Nakon izlaganja panelista otvorena je rasprava o temama bitnim za implementaciju medijskih zakona. Pitanja su se odnosila na primenu Pravilnika o projektnom sufinansiranju, proces privatizacije i definisanje medija.

ANEM će održati, u 2015. godini, još pet seminara o implementaciji novih medijskih zakona, i to u Novom Sadu, Subotici, Nišu, Kragujevcu i Novom Pazaru.

logo holandjani

logo holandjani

Stavovi izneti na seminaru ne moraju predstavljati zvaničan stav Ambasade Kraljevine Holandije.